战略牵引高能级平台撑起东部枢纽
增城开发区委托管理范围拓展至302平方公里，平台承载力持续增强。增宣供图
增城开发区拥有国家级平台侨梦苑等重大发展平台。
5月1日起，《广州市增城经济技术开发区条例》（下称《条例》）将正式施行。《条例》共36条，包括管理体制、开发建设、产业发展、科技创新、服务保障等方面内容。
作为广州三大国家级开发区之一，增城经济技术开发区（下称“增城开发区”）创建于1988年。商务部今年1月发布的综合评价结果显示，增城开发区在全国国家级开发区的排名，自2016年来跃升了123位，已连续2年稳居全国中上******列。
高能级发展平台是产业发展的主引擎主战场。根据市政府“一区多园，扩容提质”的战略部署，增城开发区将广州东部枢纽核心区、广州东部公铁联运枢纽等平台纳入委托管理范围，其面积由原来的99平方公里拓展至302平方公里，平台承载力持续增强。
在市委、市政府高标准规划建设广州东部枢纽的当下，即将施行的《条例》将结合过往经验和发展前瞻，推动政策延续与制度创新，助力增城开发区为广州高标准打造东部产业经济增长极、推进实现高质量发展提供重要支撑。
跃动时代强劲脉搏，增城开发区正迎来重大发展机遇——2019年以来，国务院提出国家级经开区打造改革开放新高地；当前，省委提出“开拓增城”的重要要求；市委赋予增城规划建设广州东部枢纽的重大使命。
为全面落实国家、省、市战略部署，迈向更高、更新的目标，增城开发区急需通过立法推动体制机制创新，为打造城乡融合发展试验区、广深联动发展示范区和粤港澳大湾区新兴智造高地提供高质量法治保障。
据广州市人大常委会法工委负责人介绍，《条例》实施后增城开发区将迎来三重利好。
首先，法治保障坚强有力，管理更加规范。
《条例》在对增城开发区工作提出更高、更具体的要求，强化上级指导监督的工作抓手、提高制度刚性的同时，理顺了增城开发区的管理体制机制。完善的法治环境将极大提升发展效能、激发市场活力，支持企业大胆投资、放心发展。目前，增城开发区已构建起协同高效的开发区机构职能体系：增城经济技术开发区管理委员会（下称“管委会”）单独设立了5个部门，专门服务开发区做好政策研究、园区发展、投资促进、科技创新、企业服务等工作，增城区14个职能部门加挂增城开发区牌子，为开发区建设发展提供专业化管理和保障。
其次，政策导向清晰明确，投资创业更有信心。
《条例》明确了基本原则、发展战略、重点发展产业以及具体扶持措施。下一步，在市政府支持推动下，产业发展方面，增城开发区将继续加强“芯、车、显”产业集群布局，推动先进制造业和生物医药、智能装备、新能源、新材料等战略性新兴产业协同发展；对外合作方面，增城开发区将依托广州东部公铁联运枢纽建设保税区，积极吸引外商投资和承接国际产业转移，优化外商投资管理和服务体系，提升投资便利化水平；科技创新方面，增城开发区将探索更多有利于人才、资本、信息、技术等创新要素跨境流动和区域融通的政策举措，实行创新创业企业、科技创新平台奖励制度。
此外，制度体系加快完善，营商环境更加优化。
《条例》规定，增城开发区将出台25件配套政策措施，包括建立项目评价和准入、退出制度，编制产业发展指导目录，制定重点产业扶持办法、人才保障办法、企业培育计划等。引导产业规模化集聚和转型升级、强化企业科技创新能力的同时，增城开发区将加强人才保障、优化政务服务、促进通关便利、健全金融体系、落实税收优惠政策、建立政企沟通机制，全面优化营商环境，构建良好投资生态，致力成为投资创业的沃土和居住生活的热土。
寸土寸金的超大城市中，空间是稀缺资源。一个区域，能否拥有坚实载体肩负起国家、省、市战略，能否容纳各类要素的“海阔凭鱼跃”，能否具备产业辗转腾挪、转型升级的资本，将直接决定该区域的高质量发展成色。
《条例》正是在各个维度上，为增城开发区的发展除障破难，以期争取更广阔的空间资源。
蕞直观的空间资源，是土地。拥有302平方公里委托管理范围的增城开发区，物理空间大。突破制约发展的关键性因素，便是要争取开发出更多具备建设条件的、成片连片的产业用地。
根据《条例》，增城开发区将提高土地集约节约利用效率摆在重要位置。增城开发区将建立存量用地二次开发利用制度，通过提高容积率、厂房分割转让、收储合理补偿、土地整合开发等方式探索留用地和低效工业用地的开发利用模式，拓展产业发展空间。同时，建立土地节约集约利用的动态评估制度，落实土地收回机制，以提高土地利用效率，确保每一寸土地用在“刀刃”上，保障优质产业项目的土地供应。
有了物理层面上的空间作为发展基础，再看增城开发区的“制度空间”。通俗讲，便是自主办事的权限范畴。
《条例》授权增城开发区复制推广自由贸易试验区、中新广州知识城的制度创新成果，行使广州市赋予其他国家级经济功能区的市一级权限。特别是，《条例》施行后，管委会将根据条例授权，独立行使行政职权。
对内，这将进一步理顺厘清管委会与市直各部门、属地区政府的职责关系，有利于提高行政效能，推动增城开发区高质量发展。对外，这些规定能够有效平衡全市优质资源配置，不仅大大增强了增城开发区的平台吸引力，还将促进各经济功能区联动发展和产业合作。
平台有没有实力，还是要看企业项目；平台环境好不好，是企业来投资的重要指标。平台竞争的终极擂台，说到底还是“发展空间”。
《条例》规定，管委会应当在管理体制、审批服务和运营模式等方面进行创新，委托社会组织承接专业性、技术性或者社会参与性较强的公共管理和服务职能，支持各类经营主体采用市场化运作方式依法参与增城开发区的投资建设、资源配置使用以及运营服务等活动。同时，在金融方面通过风险投资、股权投资、设立专项引导基金等方式支持企业发展，加强与相关投资基金合作，拓宽产业投融资渠道。
支持企业参与开发建设，将充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，蕞大限度激发市场活力。
地处粤港澳大湾区核心区域，增城开发区区位交通优越、周边高能级平台集聚：南邻东莞、西连广州开发区和中新知识城，拥有国家级平台增城侨梦苑、广州科教城等重大发展平台。
区位之优，带动了人才、资金、技术等高端生产要素加速向此集聚；更意味着增城开发区有条件、有责任肩负起协同联动周边平台、塑造发展新能级的重要使命。
当下，增城开发区的核心区、仙村园区、宁西园区同广州开发区部分区域均已纳入广州东部枢纽的规划范围。
广州东部枢纽，规划范围668平方公里，其中增城片区488平方公里。今年初，广州市政府工作报告首次将东部枢纽作为外围综合新城之一，纳入广州“一廊一带、双核五极”的城市战略版图。
面向2049年的发展远景，东部枢纽成为广州寄予厚望的战略空间载体。位于广州和深圳两大都市圈之间，东部枢纽的“中间机会”优势明显——通过联动穗莞深、连结粤东华东，将交通要素转变为发展要素，实现广州东部地区的能级跃升，打造广州新的动力源和增长极。
为高质量谋划建设广州东部枢纽，充分发挥广州高能级平台的规模集聚效应和战略牵引作用，《条例》从四个方面为增城开发区赋能。
一是规定加快建设增城开发区与市中心城区、珠江口两岸城市、港澳地区之间的快速交通网络，促进交通基础设施与园区的有效衔接，推动区域空间“一体化”；二是建立议事协调机制，高效解决增城开发区建设发展重大问题，促进区域合作“常态化”；三是明确增城开发区重点发展智能与新能源汽车、新一代信息技术等新兴产业，以及研发设计等现代服务业，与黄埔片区产业融合互补，促进区域竞争“差异化”；四是允许增城开发区行使本市赋予其他国家级经济功能区的市一级权限，创新对外合作机制，积极对接国际规则，参与国际合作，确保区域政策“一致性”。
上述制度设计，是从湾区视角、全局高度做出的统筹谋划。增城开发区所在的广州东部，背后有市内其他平台的有机联动和要素流动，同时乘地利之便可以与东莞、惠州等地“破壁组团”，实现互补和互鉴。
国家级开发区以实体平台作支撑，推动广州东部枢纽战略落地，将强化广州与粤东、华东地区的便捷联系，助力广州在大湾区建设中提升核心引擎作用，加快构建国内国际双循环发展格局，带动周边区域加速实现高质量发展。
按照“补短板、强弱项、彰优势、优服务”的立法思路，《广州市增城经济技术开发区条例》重点规定了以下内容：
明确增城开发区发展定位是打造城乡融合发展试验区、广深联动发展示范区和粤港澳大湾区新兴智造高地；明确市政府及其有关部门、管委会的职责，将市级经济、建设管理权限依法交由管委会行使；市政府和增城区政府应当加大对增城开发区建设发展的财政支持力度。
推动广州东部一体化发展，加快建设快速交通网络和基础设施体系；土地节约集约利用的动态评估制度、存量用地二次开发利用制度，落实土地使用退出机制；建设生态工业园区，实施乡村振兴战略。
坚持制造业立区,构建现代产业化体系
制定产业发展规划，编制产业发展指导目录，推动先进制造业和战略性新兴产业协同发展；明确在土地保障、基础设施建设等方面对重点产业平台建设给予支持；建立与其他经济功能区、港澳的合作协调机制。
编制科技发展规划，建立科技创新决策咨询制度，实行科技创新平台奖励制度；围绕重点、优势产业，集聚整合科研力量与创新资源，开展核心技术研究；建立健全知识产权全链式服务体系，促进创新成果知识产权化。
建立完善人才政策和服务保障体系；推动政务数据互联互通和智能复用，提升行政效能和数字化应用治理能力；实施通关便利、金融支持和税收优惠等措施，建立常态化的政企沟通机制。
“《条例》对管委会的法律主体地位进行了确认，相比以往的功能区立法，这是一项重要突破。”“《条例》做到了‘量身定制’与‘因地制宜’。”
作为主持《条例》起草制定的立法专家，华南理工大学法学院教授、广东省法学会重点法治基地“法治评价与研究中心”执行副主任滕宏庆表示，历时一年多酝酿出台的《条例》兼具务实性与前瞻性。
“《条例》中，既有对当下的现实观照，又有对未来的发展留白。”滕宏庆指出。
增城开发区与中心商务区、空港经济区等功能区的定位有所不同。先进制造是增城开发区的特色。《条例》中规定了财政保障体制的建立与完善；明确了管委会应当制定产业发展规划、编制并公布产业发展目录的职责；提及了建立科技创新决策咨询制度；指出要运用数字平台，以数字智慧科技优化办事流程……
“这些内容都是围绕促进先进制造业、高科技产业等经济发展主业来设计，有一定贴合性。”滕宏庆说，同时，考虑到地方立法权限的问题，《条例》在有些领域虽未完全写实，但给区域的未来发展留足了政策法规空间。
比如在税收方面，《条例》规定：对来增城开发区工作的高层次留学回国人才或者海外科技专家进出境所携带的自用物品以及科研、教学物品，管委会应当协调有关单位，按照国家规定提供通关便利并落实税收优惠。
“未来，海外人才往来增多，需要留出政策优惠的通道。”滕宏庆谈到，“我们希望在法定权限内，为增城开发区争取到高质量发展的制度弹性空间。
临枢纽的开发区具备“双核驱动”优势
纵观全市全省重大平台，住房和城乡建设部科学技术委员会秘书长、广州市城市规划协会会长潘安认为，增城开发区是为数不多坐落于枢纽（即广州东部枢纽）的平台。
“平台的出现和枢纽的崛起，往往没有必然联系。但二者相伴出现，则会为彼此发展带来独特优势。”潘安指出，经由交通枢纽联通，增城开发区既可以加强与其他平台的互动，更有机会由“门户枢纽”发展为“经济中心”。
一般意义上，区域的外向辐射度越高，“中心”属性就越显著；内向集聚度越高，“门户”属性就越显著。增城开发区本身具有产业发展的聚集优势，若能叠加东部枢纽的辐射优势，增城开发区有望成为既具备中心属性又具备门户属性的重要平台，堪称“双核驱动”。
“这是广州作为门户枢纽城市的特有现象。”潘安表示，参照临港工业区、临空工业区，当地很多产业都是需要与交通动脉联系在一起的。“我们不妨用‘临枢纽开发区’的概念，来重新审视增城开发区，它可以依托广州东部枢纽，建构自身的生产网络。”
例如，位于增城开发区的广州东部公铁联运枢纽，集铁路、公路、航空、水路等多式联运于一体，为交通—物流—产业融合发展提供极佳条件；在国家级平台增城侨梦苑、粤港澳大湾区职业教育重点平台广州科教城的战略牵引下，高新技术企业和机构在此布局，创新创业项目和领军人才在此汇聚，打造产教一体、产城融合优质环境，预计可辐射形成百亿产业集群。
“枢纽会带来意想不到的产业业态。平台则将为枢纽建设提供有力依托。”潘安提到。《条例》中，“增城开发区应当全面建设广州东部枢纽”“管委会应当推动建设完善广州东部枢纽等重点发展平台，提升产业发展承载力”等规定，正是这一发展思路的映射。
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