广东省产业转移园区用地难问题与对策研究
摘 要：随着我国“十二·五”规划对工业园区发展的重视和调整，以及广东省“双转移”战略的实施，广东省产业转移工业园区“用地难”问题日益凸显，地方政府愈加重视工业园区“用地难”问题并致力于寻找对策。本文基于广东省产业转移的视角下，对广东省转移园区用地难问题进行探究，并对此问题的解决提供意见。
“十二五”期间，随着产业结构转型升级、城镇化发展以及城乡、区域间基本公共服务均等化目标的落实，土地资源保障经济社会科学发展的形势较为严峻。根据《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）》和2010年土地变更调查初步成果核算，2010-2020年全省可供应建设用地16.21万公顷，年均1.62万公顷，仅为“十一五”时期的54%，用地供需矛盾十分突出。客观上，由于土地资源匮乏导致土地供给存在限度，主观上，人为的管理以及制度建设的不完善，导致土地资源浪费现象严重，加之地方政府仍然存在着“圈地”发展的思路，对园区规划不合理，造成部分产业转移园区土地资源浪费。探究广东省产业转移园区用地难的问题有助于实现广东省在“十二五”规划纲要中提出的着力提升珠三角带动粤东、西、北，促进区域协调发展的目标。
自2004年全国开展土地市场治理整顿以来，国家加强了对土地的宏观调控。特别是在国务院发出《关于深化改革严格土地管理的决定》后，更是要求严格控制建设用地总量，努力盘活土地存量，强化节约利用土地，进一步完善最严格的土地管理制度。从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度，对农用地转用实行指令性管理，且主要用于国家级和国家各部委批准立项的重点基础设施项目和省级能源、交通、水利等重点基础设施项目，因而造成众多用地项目难以及时付诸实施。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）的出台提升了土地征用补偿安置的标准，征用土地必须保证“被征地农民生活水平不因征地而下降”，也即土地供给成本增加，进而造成土地供应减少，土地供不应求，用地紧张。
工业用地粗放型利用，投入产出率低，已是对各地开发区土地利用现状的普遍共识，低投入必然产生低产出，引发低效率的粗放型土地利用方式，粗放型的土地利用方式也会影响园区生态环境，导致土地生态污染严重；同时土地总体规划存在工业项目建设用地规划数量不足、空间分布不当、地块规划用途与现实发展需要不相符等问题，一旦新上项目，需要临时调规，而国家对规划调整的要求十分严格，审批程序和时间很长，不能及时保障用地需求。规划前瞻性不够可能因对发展态势的估计偏误造成，也可能因官员的短期行为造成。
目前，大多数工业园区的土地开发模式，主要是政府通过征用转变土地性质，把集体土地转为国有土地，然后由园区管委会负责“三通一平“或“七通一平”再出让给企业；也有的工业园区是由村委与村民签定土地利用协议，由村委或村股份制企业负责土地一级开发，然后租给企业使用。由于土地使用权是集体性质的，因此土地使用权流转比较困难。这样的土地开发模式不利于解决“三农”问题，不利于土地集约利用，不利于构建和谐社会。
在我国，工业园区已成为地方政府推动地方经济发展的“驱动器”，土地资产已成为招商引资的“锐器”，而工业园区在土地利用政策方面都是五花八门、各自为政。即使有这些“仅供参考的标准”，也只是作为可有可有无的理论“束之高阁”，因此工业用地的低价出让已成为国有土地资产流失的最主要形式，也是政府官员腐败、堕落又一“温床”。对于工业用地的二级流动，由于没有市场形成的价格评估体系，缺少市场参考对象，从一定程度上阻碍了工业用地流转。
根据对广东省产业园区用地难现状、原因分析、总结，我们对此现状也提出了相应的对策。
做好重点项目包装，充分利用各种倾斜扶持政策，积极向省争取用地指标。对规模大、成效好的产业转移工业园省给予用地指标倾斜，在用地上重点支持的六大产业：以生产性服务业为重心的现代服务业、以装备制造业为主体的先进制造业、以电子信息为主导的高新技术产业、以品牌带动的优势传统产业、以质量效益为导向的现代农业，以及以能源、交通、水利等为支撑的基础产业。
科学合理规划，从规划中“拓”地。时间上要考虑前瞻性，动态优化土地利用，空间上有功能分区，有效利用土地。盘活闲置土地资源，对“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造与土地利用；增资、转让、收购、依法收回重新出让、新上项目等方式盘活闲置土地。
园区产业集群的效应既能极大地促进分工深化和专业化，为各地发展产业比较优势奠定了基础，提高土地使用效率，同时也有利于降低生产成本，促进创新，实现工业园区节约集约用地。
根据地区工业园区存在“用地难”现状，及其产生原因分析，我们认为地方政府破解工业园区用地难问题的思路可有三：
三者的关系是递进的，反映了从强调数量增加到强调质量提升的变化。地方政府要积极向上级政府争取用地指标，开垦新地块，从总体数量上进行扩充，然而随着今年用地指标的减少，将大部分精力投放于向上级政府争取更多用地指标显然是不合适的，因此，与此同时，地方政府应当充分利用好现存土地，盘活闲置浪费土地，并且提高单位面积土地使用效率，提高效益。
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